Le réchauffement climatique constitue l’un des problèmes les plus urgents du xxie siècle. Pour relever ce défi sans précédent, les états ont choisi un outil de régulation original : la création d’un « marché du carbone » où s’échangent des « droits de pollution ». Arnaud Van Waeyenberge, professeur associé à HEC Paris, explique pourquoi cette coopération internationale est demeurée infructueuse et offre des pistes d’évolution au regard des récents développements. Si l’urgence de la situation compromet tout espoir d’une refonte complète du système actuel, il reste envisageable de l’améliorer par des mesures complémentaires visant à lier ce système avec les initiatives nées au cours de ces dernières années et à en assurer un meilleur fonctionnement grâce à l’intervention de nouvelles technologies, du type « blockchain ».

 

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Les Nations Unies ont publiquement reconnu que le réchauffement climatique, essentiellement causé par l’activité humaine, a eu et continue d’avoir d’innombrables conséquences dramatiques sur notre environnement, notre société et notre économie. Bien que la notion d’effet de serre ait été citée dès le xixe siècle par Joseph Fourier, l’impact néfaste des émissions de gaz à effet de serre (GES), et en particulier du dioxyde de carbone, n’est que récemment devenu un sujet prioritaire.

DE 1979 À 1992 : AUCUNE OBLIGATION CLAIRE POUR LIMITER LES ÉMISSIONS DE CARBONE

En 1979, la première conférence mondiale sur le climat reconnaît que le dioxyde de carbone produit par l’activité humaine constitue un danger potentiel pour notre planète. Mais ce n’est qu’au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992, que la communauté internationale prend réellement conscience de la gravité de la situation et décide d’agir. La Déclaration de Rio est adoptée, un texte de 27 principes conçus pour guider les différents pays vers le développement durable. En parallèle, la Convention-cadre sur les changements climatiques1 pose les fondations d’une coopération internationale pour faire face au réchauffement climatique et développe une structure institutionnelle pour les états signataires appelée « Conférences des parties » (« COP »). Toutefois aucune obligation chiffrée claire et contraignante n’est imposée aux pays industrialisés.

LE PROTOCOLE DE KYOTO (1997) : NAISSANCE DU SYSTÈME DE PLAFONNEMENTS ET D’ÉCHANGES, MAIS SANS VISION À LONG TERME

La troisième COP a lieu à Kyoto en 1997 et met l’accent sur des objectifs spécifiques à atteindre. Les pays industrialisés s’engagent à réduire leurs émissions de GES de 5 %2 en moyenne d’ici à 2012, par rapport à leurs taux de 1990. Afin d’améliorer l’efficacité de ces engagements, le protocole de Kyoto adopte une approche d’économie de marché avec un système de plafonnements et d’échanges (« cap and trade »).  

Wikipedia

 

8 décembre 1997 : les délégués de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques écoutent le discours d’ouverture du premier ministre japonais, Ryutaro Hashimoto, au centre de conférence international de Kyoto. (Katsumi Kasahara/AP).

Toutefois, les objectifs souhaités ne sont pas atteints, le protocole de Kyoto ne parvenant pas à réellement inciter les pays à réduire leurs émissions de GES. Son détachement de la société civile l’empêche également de proposer une vision à long terme.

QUAND L’UE PREND LES RÊNES DU MARCHÉ DU CARBONE

L’Union européenne décide alors de montrer l’exemple et met en place le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SEQE) afin d’opérationnaliser les engagements pris à Kyoto. Pour ce faire, les États membres de l’UE fusionnent leurs obligations internationales et se définissent un objectif commun (une réduction de 8 % par rapport à 1990) et font des entreprises européennes (et non plus les états) les destinataires de cette politique. C’est aujourd’hui le plus important marché de carbone au monde.

La vente aux enchères devient le moyen le plus répandu d’attribution des quotas. Grâce au mécanisme de Réserve de stabilité du marché, la Commission européenne peut désormais geler les excédents de quotas ou les quotas non attribués afin de soutenir le prix du carbone. Récemment, la directive 2018/410 a mis à jour le système européen pour la période boursière de 2021 à 2030 en définissant des politiques davantage ciblées sur les fuites de carbone, en finançant les innovations à faible émission de carbone ainsi qu’en modernisant le secteur énergétique.

 

LES INITIATIVES DES RÉGIONS ET DES MAIRES : LA PLUS GRANDE ALLIANCE DE LUTTE LOCALE POUR LE CLIMAT

À l’échelle locale, de nombreuses initiatives ont vu le jour dans l’espoir de contrebalancer l’inaction de certains États et/ou la faiblesse du système international. L’innovante Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI, initiative régionale de lutte contre les gaz à effet de serre), née dans les années 2000 de la coopération de neuf États du Nord-Est des États-Unis, a fini par s’étendre au New Jersey et à la Virginie.

De nombreuses villes se sont aussi engagées à développer et à promouvoir les énergies renouvelables, à hauteur de leurs capacités. Par exemple, plus de 10 000 villes et régions représentant plus de 800 millions d’habitants, font désormais partie de la convention mondiale des maires pour le climat et l’énergie, désormais la plus grande alliance internationale de la planète pour la lutte locale contre le changement climatique. 

L’ACCORD DE PARIS ET LES DERNIÈRES COP : UN MANQUE D’AMBITION ?

Le protocole de Kyoto n’ayant établi des objectifs que pour une période initiale (2008 à 2012), les nouvelles COP ont tenté de renouveler et de renforcer les engagements pris à l’époque (en plus de renouveler le protocole jusqu’à 2020). Ces quelques progrès ont ouvert la voie à l’accord de Paris, ratifié en 2015 par 197 pays pendant la COP21.

L’accord de Paris a notamment imposé l’ambitieux projet de contenir le réchauffement climatique mondial « nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels ». Le texte appelle à des engagements nationaux, à renouveler tous les cinq ans et met en place des mécanismes de transparence et de réputation. L’accord met l’accent sur le développement de méthodes et d’outils qui permettront d’atteindre ces objectifs sur le long terme, mais il n’instaure aucun marché du carbone. Il se contente de définir un socle plus large et moins contraignant pour bâtir une coopération internationale, englobant à la fois des approches commerciales et politiques. Aucune obligation contraignante et pouvant être juridiquement sanctionné n’est prévue par le texte.

Au cours de la dernière COP25 qui s’est tenue à Madrid, fin 2019, l’absence de consensus politique sur des règles qui auraient permis d’instaurer un marché du carbone international a conduit les États à repousser un passage à l’acte concret jusqu’à la prochaine COP26.3 Nouvelle encourageante, cependant : en octobre 2020, la Chine s’est engagée à atteindre la neutralité carbone d’ici 2060, relançant ainsi l’accord de Paris. 

Dans son rapport de 2020, la Banque mondiale a toutefois identifié 31 systèmes d’échanges de quotas carbones en activité ou en prévision au niveau international.4 L’Afrique du Sud est notamment devenue le premier pays d’Afrique à mettre un prix sur le carbone et l’Amérique latine a lancé ses premiers systèmes d’échanges de quotas d’émission grâce au projet pilote triennal du Mexique.

ALORS COMMENT INSTAURER UNE SOLUTION EFFICACE ?

A ce jour, la majorité des émissions mondiales de carbone n’est ni taxée ni présente sur des marchés carbone. En outre lorsque le carbone a un prix, il est bien souvent sous-évalué. L’an dernier, l’ONG Green Finance Observatory a envoyé une lettre ouverte, signée par 88 universitaires à travers le monde, aux dirigeants européens. Leur verdict est sans appel : « les marchés du carbone ne vont pas rendre à notre planète sa grandeur ».5

Tout laisse à penser que la solution ne réside pas dans la mise à mort du marché carbone, mais plutôt sur une amélioration du système existant. En effet, l’urgence de la situation et l’irréversibilité des changements liés au climat compromettent tout espoir d’une refonte complète du système actuel. Estimons donc, pragmatiquement, qu’il serait plus cohérent de le maintenir et de l’améliorer rapidement par des mesures complémentaires.

Chaque retard dans nos tentatives de résolution des problèmes climatiques pourrait s’accompagner de résultats dramatiques. Le dernier rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (le « GIEC ») a révélé qu’un simple demi-degré de réchauffement supplémentaire aurait d’inquiétantes conséquences. Par exemple, en cas d’augmentation de 2° de la température planétaire, 37 % de la population du monde s’exposeraient à de terribles vagues caniculaires d’ici un à cinq ans. Si la température augmentait de 1,5°, alors « seulement » 14 % de la population seraient affectés.

Les forces vives existent mais sont actuellement trop peu coordonnées. La priorité est de relier les différentes initiatives existantes et de canaliser les acteurs sociaux (comme les gouvernements, la société civile et la communauté professionnelle), pour qu’ils agissent de concert comme un véritable moteur de transition. De plus, il faudrait lier les différents marchés carbone en rendant les quotas fongibles c’est-à-dire échangeables sur les différents marchés. Une fois ces systèmes reliés, leurs prix devraient converger jusqu’à devenir identiques.

Cette coordination pourrait être facilitée par l’utilisation de nouvelles technologies comme les registres distribués, le type le plus connu étant la blockchain. Puisqu’elle opère sans contrôle centralisé, la vérification des contenus transférés est réalisée par le biais d’un réseau peer-to-peer. D’ailleurs, IBM et l’Energy Blockchain Lab collaborent déjà au développement d’une plateforme d’échanges de quotas d’émission en Chine.  

1Pour plus de détails : United Nations Framework Convention on Climate Change.
2Les États-Unis, le Canada, le Japon, les États membres de l’Union européenne et les pays de l’ancien Bloc de l’Est.
3KPMG a déclaré dans ses chiffres-clés de la COP25 (résumé des résultats de la COP25) que cette 25e conférence sur les changements climatiques des Nations Unies était « largement considérée comme l’une des plus indisciplinées et décevantes en matière de progrès qui ait jamais eu lieu ». 
4Groupe de la Banque mondiale, rapport 2020 sur l’état et tendances des prix du carbone, Washington DC, mai 2020.
5Green Finance Observatory, Les marchés carbone ne vont pas rendre à notre planète sa grandeur : faire face au changement climatique exige des politiques environnementales robustes, et non d’autres marchés carbone condamnés à échouer, 2019.
6GIEC, réchauffement climatique de 1,5°, 2018.

D’après l’article « Assessment and challenges of carbon markets » d’Arnaud Van Waeyenberge et Louise Pigeolet, publié au Brazilian Journal of International Law en 2019 ; Directive 2018/410 (UE) pour améliorer les réductions d’émissions de carbone rentables et les investissements à faibles émissions de carbone.

Arnaud Van Waeyenberge, professeur associé de droit et fiscalité, HEC Paris

 

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