Le 26 mars dernier, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) publiait sa première estimation du déficit public français pour 2017. Ce dernier s’établit à 59,3 milliards d’euros, soit 2,6 % du Produit intérieur brut (PIB) après 3,4% en 2016, ce qui porte la dette publique brute française à 97,0 % du PIB. Ce chiffre est donc bien meilleur que les 2,9 % qui étaient annoncés jusqu’alors par le gouvernement, notamment auprès de la Commission européenne.

Pour la première fois depuis 2008, ce chiffre revient en-deçà du plafond de 3 % de déficit budgétaire imposé par la législation relative au Pacte de stabilité et de croissance (PSC) de l’Union Européenne (UE). Depuis 2009, la France est sous le coup d’une procédure de déficit excessif. Cette procédure contraint notamment les États membres de la zone euro à rendre des comptes à la Commission européenne de manière plus fréquente. Nous nous proposons ici de revenir sur cette procédure de déficit excessif et de comprendre les tenants et les aboutissants du cas de la France.


De la contrainte de la procédure de déficit excessif…

Selon l’UE, le PSC est un ensemble de règles qui régissent la coordination des politiques budgétaires des pays de l’UE. Il vise à assurer des finances publiques saines et se compose de deux volets : un volet préventif qui garantit que la politique budgétaire des pays de l’UE est menée de façon durable et un volet correctif qui définit les mesures qui doivent être prises par les pays en cas de dette publique ou de déficit public considéré comme excessif. Le PSC a été adopté en 1997 par le Conseil européen d’Amsterdam et vient préciser et compléter les critères de Maastricht issus du traité éponyme ratifié en 1992 par les 12 États alors membres de la Communauté économique européenne. La procédure de déficit excessif est prévue par l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’UE et sous-tend le volet correctif du PSC. Cette procédure est une action lancée par la Commission européenne contre un État membre de l’UE lorsque celui-ci dépasse le plafond de déficit budgétaire imposé par la législation relative au PSC. Ce plafond est fixé à 3 % du PIB et fait bien évidemment référence aux critères de Maastricht. Dans le cas de la dette publique, un niveau d’endettement supérieur à la limite de 60 % du PIB n’est pas considéré comme constitutif d’un déficit excessif si ce dernier connaît une baisse à un rythme moyen d’un vingtième par an sur les trois dernières années.

En théorie, la procédure de déficit excessif peut aller jusqu’à la sanction financière sous la forme d’une amende ne pouvant excéder 0,5 % du PIB de l’année précédente mais cela ne s’est encore jamais produit. Dans les faits, le Conseil européen adresse une recommandation à l’État concerné par la procédure de déficit excessif, préconisant une série de mesures en vue de corriger le déficit dans un délai prévu. L’État doit remettre un rapport sur les mesures prises au Conseil européen à l’échéance convenue et ce rapport est rendu public. Les États membres de la zone euro en situation de déficit excessif doivent présenter un programme de partenariat économique qui décrit les mesures et les réformes structurelles nécessaires pour corriger le déficit excessif. Ce programme est remis en même temps que le rapport général. Ces États sont aussi tenus à des obligations de rapports intermédiaires en matière d’exécution budgétaire. Dans le cas où des circonstances économiques négatives dégradent la situation budgétaire de l’État malgré l’application des recommandations du Conseil, un délai supplémentaire d’un an peut lui être accordé et des recommandations révisées doivent être adoptées. À l’inverse, lorsque le Conseil européen constate qu’aucune action suivie d’effets n’a été prise par l’État en réponse à ses recommandations, il peut les rendre publiques afin d’alerter à la fois l’opinion publique et le marché.

Ce plafond de 3 % du PIB est notamment établi sur la base d’un double constat. Avant la création de l’Union économique et monétaire (UEM), lorsqu’un pays conduisait seul une politique budgétaire expansionniste, les potentiels inconvénients en incombaient à lui et à lui seul, alors que ses partenaires en retiraient surtout des avantages (les dépenses publiques destinées à relancer sa demande intérieure se traduisaient en effet par une hausse des exportations de ses principaux partenaires commerciaux). Cela n’est plus nécessairement le cas dans le cadre de la zone euro. En effet, un pays qui conduit seul une relance budgétaire en partage dès lors les effets avec tous les membres de la zone euro, notamment les effets défavorables : tensions inflationnistes, hausse des taux d’intérêt, appréciation du taux de change de l’euro. L’existence de ces externalités négatives justifie une forte coordination des politiques budgétaires ou, à défaut, l’adoption de règles minimales permettant d’encadrer les politiques budgétaires, comme l’obligation de tenir un déficit public inférieur à 3 % du PIB. En outre, il est très difficile de fixer des règles qui influent directement sur le ratio dette publique sur PIB, car l’évolution de ce ratio dépend de nombreux facteurs et que les situations de départ des pays de la zone euro restaient trop hétérogènes malgré des efforts de convergence. En revanche, le respect d’une contrainte sur le déficit public permet indirectement de contenir l’évolution des dettes publiques, tout du moins d’en assurer une trajectoire stable à un horizon donné.

… née le désir d’en sortir rapidement !

La France est, avec l’Espagne, le dernier pays sous le coup d’une procédure de déficit excessif en zone euro. Avec un déficit public estimé à 2,6 % du PIB par l’Insee, la France pourrait sortir de la procédure de déficit excessif prochainement, mais rien n’est encore acté. L’Hexagone a déjà bénéficié de trois reports de ses objectifs. Concernant les dépenses publiques, la France est un des mauvais élèves de la zone euro. Il faudra confirmer ces efforts de réduction du déficit public bien au-delà de 2017, car, pour Bruxelles, assurer l’assainissement des finances publiques est une condition sine qua non pour pérenniser la sortie de la procédure de déficit excessif. La France devra donc « montrer patte blanche » auprès de la Commission européenne jusqu’en 2019 pour sortir des écrans radar de ladite Commission. Bercy a très récemment révisé à la baisse sa prévision de déficit public à 2,3% du PIB en 2018 et 2,4% en 2019, au lieu des 2,8% et 2,9% jusque-là indiqués ; de quoi satisfaire dans une moindre mesure les instances européennes.

A ce propos, le commissaire européen aux Affaires économiques et financières Pierre Moscovici s’est récemment réjoui que la France ait réussi à passer sous les 3 % de déficit public en 2017. Il s’est dit prêt à acter la sortie de la France de la procédure de déficit excessif à condition que le gouvernement confirme ses efforts en 2018 et 2019 en proposant ses grandes orientations pour les prochains exercices budgétaires. Les instances européennes décideront dans le courant du mois de mai du sort de la France quant à la sortie de la procédure de déficit excessif. Le commissaire français rappelle que « le niveau de la dépense publique » dans le PIB français est l’un des plus élevés au monde. « Nous sommes le seul pays où nous sacralisons encore les 3 %. Ce n’est pas une cible, c’est une limite absolue ! Nos partenaires, c’est 0,9 % et probablement encore un peu moins en 2018… »

Le bon momentum de croissance a su profiter à la France. En effet, quand la conjoncture s’améliore, les recettes de l’État, notamment les prélèvements obligatoires (impôts, taxes et cotisations cumulés), augmentent bien plus vite que l’activité. Dans le détail des comptes, nous pouvons lire qu’entre 2016 et 2017, les dépenses publiques se sont accrues de 2,5 %, soit 30 milliards d’euros supplémentaires. Mais, dans le même temps, les recettes ont bondi de 4 %, soit 47 milliards d’euros. Cette hausse propulse le taux de prélèvements obligatoires au niveau encore jamais atteint de 45,4 % du PIB, soit le deuxième taux le plus élevé de l’ensemble des pays de l’OCDE, le premier étant le Danemark avec environ 45,9 % de taux de prélèvement obligatoire reporté en 2016. Toutefois, la poursuite de la mise en place de réformes structurelles dans l’Hexagone ne se fera pas facilement. Les négociations seront difficiles et personne n’échappera aux concessions, ni le gouvernement, ni les syndicats. Car sans réformes nationales, les ambitions européennes pourraient à nouveau être freinées.

Tribune de Julien Moussavi, BSI Economics